संघीय प्रणालीलाई प्रभावकारी रूपमा संस्थागत गर्न राजनीतिक दलहरूको साझा दृष्टिकोण र प्रतिबद्धता अपेक्षित भए तापनि, अझै पनि प्रदेश र स्थानीय तहलाई ‘मातहत’ निकायसरह हेर्ने प्रवृत्तिले समन्वयलाई कमजोर बनाएको छ ।
नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको अवधारणा २०६२÷०६३ को दोस्रो जनआन्दोलनपछि सशक्त रूपमा उठेको थियो, जहाँ समावेशी लोकतन्त्र र अधिकारको प्रत्याभूतिको माग अग्रपंक्तिमा थियो । यस आन्दोलनपछिको राजनीतिक परिवर्तनले संविधानसभा गठनको बाटो खोलेको थियो, जसले नेपालको सामाजिक, जातीय, भाषिक, र भौगोलिक विविधतालाई सम्बोधन गर्न संघीयता अवलम्बन गर्ने निर्णय ग¥यो । २०७२ सालमा जारी नयाँ संविधानले नेपाललाई संविधानसभामा संघीयताको प्रस्ताव अघि बढाउँदा विभिन्न आन्दोलनहरू– विशेषतः मधेस आन्दोलन, जनजाति आन्दोलन, र क्षेत्रीय असन्तुलन विरुद्धको संघर्ष– मुख्य प्रेरक शक्ति थिए । यी संघर्षहरूले संविधानमा संघीयता अनिवार्य बनायो । संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको रूपमा परिभाषित गर्दै ७ प्रदेशको संरचना स्थापना ग¥यो । यसले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार, स्रोत र जिम्मेवारीको स्पष्ट बाँडफाँट गरेको छ, जसले शासनलाई जनमुखी र पहुँचयुक्त बनाउने अपेक्षा गरिएको छ । संघीयताको प्रमुख उद्देश्यहरूमा समावेशी शासन प्रणालीको संस्थागत विकास, सेवा प्रवाहको विकेन्द्रीकरण, स्थानीय स्वशासनको सुदृढीकरण र विविध समुदायहरूको पहिचानको संरक्षण समावेश छन् । यसको कार्यान्वयनले ऐतिहासिक बहिष्करण अन्त्य गर्दै समानुपातिक प्रतिनिधित्व, सामाजिक न्याय र क्षेत्रीय सन्तुलनमा टेवा पु¥याउने लक्ष्य राखिएको छ।
संघीयता कार्यान्वयनको अवस्था र सकारात्मक अभ्यास
नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयन प्रक्रिया अझै रूपान्तरणको चरणमा छ । यस अवधिमा केही सकारात्मक अभ्यासहरू पनि देखिएका छन् । संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार र स्रोतको बाँडफाँटको स्पष्ट संरचना दिए पनि व्यवहारमा यसको कार्यान्वयन मिश्रित देखिएको छ । वित्तीय संघीयता सबल नहुनु प्रमुख चुनौती हो । राजस्व संकलनमा केन्द्रको निर्भरता अझै कायम छ भने वित्तीय समानीकरण अनुदानको अनुपात कुल बजेटमा घट्दो क्रममा छ । संघीयताको मर्मअनुसार अधिकारको विकेन्द्रीकरण हुन आवश्यक भए पनि संघले अझै पनि धेरै नीतिगत र प्रशासनिक अधिकार आफूसँग राखेको देखिन्छ । यसले प्रदेश र स्थानीय तहमा योजनाको कार्यान्वयन तथा सेवा प्रवाहमा बाधा पु¥याएको छ ।
कानुनी अस्पष्टता अर्को चुनौतीको रूपमा रहेको छ । अधिकारको स्पष्ट विभाजन नहुनुले ३ तहबीच कार्यक्षेत्रको दोहोरोपन र द्वन्द्व सिर्जना गरेको छ । संघीयता कार्यान्वयनसम्बन्धी संसदीय विशेष समितिको प्रतिवेदनले यस्ता समस्याहरू पहिचान गर्दै सुधारका सिफारिसहरू प्रस्तुत गरेको छ । यद्यपि, पछिल्लो समय संघीयता सुदृढीकरणका लागि विभिन्न तहमा छलफल, संवाद, र अन्तरक्रिया कार्यक्रमहरू सुरु हुनु सकारात्मक संकेत हुन् । संघीय प्रणालीको सफल कार्यान्वयनका लागि स्रोत सन्तुलन, मानव संसाधन विकास, कानुनी स्पष्टता र सरकारबीचको समन्वय अपरिहार्य बन्न गएको छ।
वित्तीय र प्रशासनिक संघीयताको चुनौती
संघीयता कार्यान्वयनको प्रक्रियामा नेपालले उल्लेखनीय प्रगति गरे तापनि, यसको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा बहुआयामिक चुनौतीहरू यथावत छन् । वित्तीय संघीयताको सन्दर्भमा संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार र स्रोतको बाँडफाँट सुनिश्चित गरे पनि व्यवहारमा राजस्व संकलनमा केन्द्रको प्रभुत्व कायम छ । वित्तीय समानीकरण अनुदानको अनुपात कुल बजेटमा घट्दो क्रममा रहेको छ, जबकी प्रदेश र स्थानीय तहहरूको आन्तरिक राजस्व उत्पादन क्षमता अझै कमजोर छ । यसैगरी, प्रशासनिक संघीयता पक्षमा योजना निर्माण, कर्मचारी व्यवस्थापन र नीति निर्माणजस्ता अधिकारहरू अझै संघमै केन्द्रीकृत छन् । स्थानीय तहहरूमा आवश्यक प्राविधिक र दक्ष जनशक्तिको अभावले सेवा प्रवाहमा प्रतिकूल असर पारेको छ र मानव संसाधन व्यवस्थापनसम्बन्धी एकीकृत कानुनी ढाँचा पनि अधुरो अवस्थामा छ ।
कानुनी अस्पष्टता र समन्वयको समस्या
कानुनी अस्पष्टता तथा अधिकारको दोहोरोपनले तीनै तहबीच कार्यक्षेत्रको सीमा अस्पष्ट बनाएको छ, जसले नीति निर्माणमा असमझदारी उत्पन्न गराएको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच सञ्चार, योजना, र नीति कार्यान्वयनमा समन्वय अभाव स्पष्ट देखिन्छ, जबकी अन्तर–तहगत परिषद्हरू आवश्यक परेजस्तो सक्रिय छैनन् । यस्ता संरचनात्मक जटिलतासँगै राजनीतिक तहमा पनि संघीयताको सुदृढीकरणमा दीर्घकालीन दृष्टिकोणको अभाव देखिन्छ । प्रदेश सरकारलाई दोस्रो दर्जाको सरकारजस्तो हेर्ने प्रवृत्तिले संघीयता कार्यान्वयनको मर्म कमजोर पारेको छ । यी चुनौतीहरूको समाधान संविधानको मर्मअनुसार अधिकारको सम्मान, स्रोतको न्यायोचित बाँडफाँट, मानव संसाधनको सुदृढीकरण र तहगत समन्वय संयन्त्रको मजबुतीकरणमा निर्भर रहनेछ ।
नेपालमा संघीय शासन प्रणाली कार्यान्वयन भइसकेको १ दशक पुग्न लाग्दा पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी ३ तहका सरकारबीचको समन्वय अझै सन्तोषजनक रूपमा स्थापित हुन सकेको छैन । संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले २०७६ मा ‘अन्तरसरकारी सम्बन्ध निर्देशिका’ जारी गरेको छ, जसले समन्वयको ढाँचा तोकेको छ, तर कार्यान्वयन अझै कमजोर छ । संविधानले अधिकारको स्पष्ट बाँडफाँट गरे पनि व्यवहारमा अधिकार र कार्यक्षेत्र दोहोरो छन्, जसले नीति निर्माण र कार्यान्वयन दुबै तहमा अन्योल सिर्जना गरेको छ । कतिपय विषयहरू संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकारभित्र परे पनि स्पष्ट कार्यविभाजन नहुनु समन्वयको मुख्य अवरोध बनेको छ । संघीयता सुदृढीकरणका लागि आवश्यक भनिएका समन्वय संयन्त्रहरू, जस्तै अन्तरसरकारी परिषद्, नियमित रूपमा बस्दैनन् र यसको निर्णयहरू कार्यान्वयनमै लैजान सक्ने प्रणालीगत शक्ति कमजोर देखिन्छ ।
प्रशासनिक संरचनाको सन्दर्भमा पनि समस्या गहिरो छ । प्रदेश र स्थानीय सरकारमा आवश्यक प्राविधिक दक्षता, मानव संसाधन र योजना कार्यान्वयन क्षमताको स्पष्ट अभाव देखिन्छ । माथिल्लो तहबाट गरिने नीतिगत निर्णयहरू तल्लो तहमा प्रभावकारी ढंगले कार्यान्वयन नहुनुको कारण यही हो । यस्तै, राजस्वको बाँडफाँटमा केन्द्रको प्रभुत्व कायमै रहेकोले आर्थिक अधिकारमा असन्तुलन देखिन्छ, जसले सरकारबीच असन्तुष्टि र समन्वय अभाव सिर्जना गरेको छ ।
समस्या केवल संरचनागत वा कानुनी मात्रै होइन, राजनीतिक तहमा पनि देखिन्छ । संघीय प्रणालीलाई प्रभावकारी रूपमा संस्थागत गर्न राजनीतिक दलहरूको साझा दृष्टिकोण र प्रतिबद्धता अपेक्षित भए तापनि, अझै पनि प्रदेश र स्थानीय तहलाई ‘मातहत’ निकायसरह हेर्ने प्रवृत्तिले समन्वयलाई कमजोर बनाएको छ । यस्तै, सूचना आदानप्रदान, नीति निर्माणमा परामर्श र योजना कार्यान्वयनमा सहकार्यजस्ता अभ्यासहरू व्यवस्थित हुन नसक्नु पनि समन्वय विफलताको अर्को कारण हो ।
यी समग्र समस्या समाधानका लागि संविधानको मर्मअनुसार अधिकारको सम्मान, स्पष्ट कानुनी र कार्यविभाजनको पुनरावलोकन, स्रोतको न्यायोचित बाँडफाँट, समन्वय संयन्त्रको सुदृढीकरण र राजनीतिक तहमा संघीय सोचको स्पष्टता अपरिहार्य देखिन्छ । यदि यिनमा सुधार ल्याइएन भने संघीयता कार्यान्वयनको आधारभूत जग कमजोर नै रहनेछ ।
संघीय सरकार र जनप्रतिनिधिको भूमिका
संघीय शासन प्रणाली सफलतापूर्वक कार्यान्वयन गर्न संघीय सरकार र जनप्रतिनिधिहरूको भूमिका अत्यन्त निर्णायक र सक्रिय हुन आवश्यक छ । नेपालको संविधानले संघीयता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक संरचनात्मक, कानुनी, वित्तीय र नीतिगत आधार तोकेको छ, तर ती आधारहरूलाई व्यवहारमा रूपान्तरण गर्ने जिम्मेवारी संघीय सरकार र संघीय तहका निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूको काँधमा रहेको छ । यी तहका सरकार र प्रतिनिधिहरूबीच स्पष्ट कार्यविभाजन, पारस्परिक समन्वय र उत्तरदायित्वको भावना कायम रहनु संघीय शासनको प्रभावकारिता सुनिश्चित गर्न अपरिहार्य छ ।
संघीय सरकारको प्रमुख जिम्मेवारी नीति निर्माण, कानुनी संरचना विकास र तीन तहबीचको समन्वय सुदृढ गर्नेमा केन्द्रित हुनुपर्छ । संविधानको अनुसूची ५ मा उल्लिखित विषयहरू, जस्तै रक्षा, परराष्ट्र, भन्सार, आर्थिक नीति– संघीय सरकारको प्रमुख कार्यक्षेत्र हुन् । तर, संघीय सरकारको भूमिकामा यहाँ मात्र सीमित नरही अन्तरसरकारी समन्वय प्रवद्र्धन गर्न, अन्तर–सरकारी परिषद् तथा वित्तीय आयोगहरूलाई नियमित सञ्चालन गर्न र तीन तहबीच साझा नीति, योजना र स्रोतको न्यायोचित बाँडफाँटमा सहजीकरण गर्नुपर्ने अपेक्षा हुन्छ । साथै, संघीय सरकारले स्थानीय र प्रदेश तहको क्षमता अभिवृद्धिमा पनि नीति तथा प्राविधिक सहयोग पु¥याउनु पर्दछ ।
संघीयता कार्यान्वयनमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूको दक्षता अभिवृद्धिका लागि विभिन्न संस्थाहरूले प्रशिक्षण कार्यक्रम सञ्चालन गरिरहेका छन् । जसले सेवा प्रवाहमा एकरूपता र जनमुखी शासन प्रणाली निर्माण गर्न सहयोग पु¥याउँछ । यसैगरी, संघीय संसद् तथा अन्य तहका जनप्रतिनिधिहरूको भूमिका विधायन, नीति निर्देशन, कार्यपालिका अनुगमन र समावेशी प्रतिनिधित्वको सुनिश्चिततामा केन्द्रित हुनुपर्दछ । संघीयता कार्यान्वयनको सफलता राजनीतिक इच्छाशक्ति, सामाजिक समावेशिता, र समन्वयको संस्कृतिमा निर्भर हुने भएकाले जनप्रतिनिधिहरूले तीन तहबीचको संवाद, साझा योजना निर्माण र नीति समन्वयलाई प्रवद्र्धन गर्न सक्रिय पहल गर्नु आवश्यक छ । उनीहरूले संघीयताको मर्मअनुसार सामाजिक विविधता, क्षेत्रीय आवश्यकता र स्थानीय प्राथमिकताको संरक्षण र सम्बोधन गर्ने काम गर्नुपर्छ ।
अन्ततः संघीयता कार्यान्वयनमा संघीय सरकार ‘संरचना र नीति निर्माणकर्ता’ को भूमिकामा रहन्छ भने जनप्रतिनिधिहरू ‘सार्वजनिक अभिव्यक्ति र नीतिको व्यावहारिकता परीक्षणकर्ता’ का रूपमा सक्रिय रहनुपर्दछ । यी दुई पक्षबीचको समन्वय, विश्वास र प्रतिबद्धता विना संघीयता केबल कागजी अभ्यासमा सीमित बन्ने खतरा रहन्छ । अतः व्यावहारिक संघीयताको लागि सहकार्य र जवाफदेही शासन अनिवार्य छ ।
राजनीतिक दलहरूको दृष्टिकोण र व्यवहार
नेपालमा संघीयताको संस्थागत कार्यान्वयनको सन्दर्भमा राजनीतिक दलहरूको भूमिका अत्यन्त महत्वपूर्ण छ । संविधानले देशलाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको रूपमा परिभाषित गरेपछि संघीयता अब केवल सैद्धान्तिक अवधारणा नभई व्यावहारिक शासन प्रणालीको मूल आधार बनिसकेको छ । तर, व्यवहारमा संघीयता कार्यान्वयनप्रति राजनीतिक दलहरूको प्रतिबद्धता मिश्रित देखिन्छ । प्रमुख दलहरूले संविधान निर्माणको बेला संघीयता स्वीकार गरे पनि त्यसलाई व्यवहारमा पूर्ण रूपमा आत्मसात् गर्ने दृष्टिकोण र कार्यशैली अझै सुदृढ भइसकेको देखिन्न ।
संघीयता सुदृढीकरणका लागि गठित संयन्त्रहरू, जस्तै अन्तरसरकारी परिषद्, वित्तीय आयोग, प्रदेश–संघ समन्वय समितिहरू– प्रभावकारी रूपमा सञ्चालनमा आउन नसक्नुमा राजनीतिक नेतृत्वको सक्रियता र निरन्तरता नहुनु एक प्रमुख कारण हो । दलहरू अझै पनि केन्द्रमुखी सोचबाट मुक्त हुन सकेका छैनन्, जसले प्रदेश र स्थानीय तहप्रतिको विश्वास र अधिकार बाँडफाँटको व्यावहारिक प्रयोगमा असहजता ल्याएको छ । कतिपय अवस्थामा प्रदेश सरकारहरूलाई दोस्रो दर्जाको सरकारजस्तो व्यवहार गरिएको देखिन्छ, जसले संघीयताको मर्मलाई कमजोर बनाएको छ ।
यद्यपि, राजनीतिक दलहरू संघीयताको सुदृढीकरणका लागि निर्णायक शक्ति हुन् । उनीहरूले स्पष्ट नीति निर्माण, अधिकारको सम्मान, ३ तहबीच समन्वय प्रवद्र्धन र समावेशी प्रतिनिधित्वको सुनिश्चितताजस्ता विषयमा अग्रसरता लिनु जरुरी छ । संघीयता केबल संवैधानिक संरचना मात्र नभई शासन प्रणालीलाई जनमुखी, समावेशी र उत्तरदायी बनाउने साधन हो, जसलाई मूर्त रूप दिन राजनीतिक दलहरूको प्रतिबद्धता आवश्यक छ । यद्यपि प्रमुख राजनीतिक दलहरूले संघीयता सुदृढीकरण समितिहरू गठन गरेका छन् तर तिनको प्रभावकारिता अझै न्यून देखिन्छ । नेतृत्वदायी भूमिका र व्यावहारिक समन्वय अत्यावश्यक हुन्छ ।
सुधारका सम्भाव्यता र रणनीतिहरू
नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको स्थापनापछि ८ वर्षको अवधिमा संघीयता कार्यान्वयनले केही उल्लेखनीय प्रगति हासिल गरे तापनि यसको व्यावहारिक रूपान्तरण अझै अपूर्ण छ । अधिकारको स्पष्ट वितरण, स्रोतको समुचित बाँडफाँट तथा ३ तहका सरकारबीचको सशक्त समन्वयबिना संघीयताको मर्मले वास्तविकता पाउन सक्दैन । यद्यपि कतिपय प्रदेश र स्थानीय तहमा देखिएका सकारात्मक अभ्यासहरूले संघीयता सफलताका सम्भावना देखाएका छन्, तर संस्थागत सुदृढीकरण, मानव संसाधन व्यवस्थापन र नीतिगत स्पष्टतामा अझै काम गर्न बाँकी छ । संघीयता केवल संवैधानिक घोषणामा सीमित नरहोस् भन्नका लागि व्यवहारमै जनमुखी, समावेशी र उत्तरदायी शासन प्रणाली विकास गर्नु अपरिहार्य बन्दै गएको छ ।
नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि केही रणनीतिक र संस्थागत सुधारहरू आवश्यक देखिन्छ । सर्वप्रथम, अधिकार र कार्यक्षेत्रको अस्पष्टता हटाउनका लागि सम्बन्धित ऐन, नियमावली र निर्देशिकाहरूको पुनरवलोकन गरिनु जरुरी छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको कार्यविभाजन स्पष्ट नभएसम्म समन्वय र जवाफदेही शासन सम्भव हुँदैन । त्यस्तै, अन्तरसरकारी परिषद्, संघ–प्रदेश समन्वय समिति र वित्तीय आयोगजस्ता संयन्त्रहरूलाई नियमित बैठक, निर्णय कार्यान्वयन र अनुगमनका माध्यमबाट सशक्त बनाइनु आवश्यक छ । यी संयन्त्रहरूले तीन तहका सरकारहरूबीचको समन्वय र साझा योजनाहरूको कार्यान्वयनमा महत्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्न सक्छन् । वित्तीय संघीयताको सुदृढीकरण पनि अत्यन्त आवश्यक छ ।
केन्द्रले राजस्व बाँडफाँटमा लचकता अपनाई प्रदेश र स्थानीय तहहरूको आन्तरिक राजस्व वृद्धिमा सहजीकरण गर्नु आवश्यक छ । वित्तीय समानीकरण, पारदर्शी अनुदान वितरण र स्रोत परिचालन रणनीतिहरू स्पष्ट हुनु पर्नेछ । त्यसैगरी, संघीयता कार्यान्वयनको जरो प्रदेश र स्थानीय तहमै हुने भएकाले मानव संसाधन तथा प्राविधिक क्षमता अभिवृद्धिमा दीर्घकालीन लगानी अनिवार्य छ । संघीय सरकारले तालिम, सहजीकरण र स्रोत उपलब्ध गराउने नीतिगत पहल गर्नु जरुरी छ ।
अन्ततः, राजनीतिक दलहरूको व्यावहारिक संघीय दृष्टिकोण विकास नै संघीयता सुदृढीकरणको मूल कुञ्जी हो । दलहरूले संघीय संरचनालाई केबल चुनावी मुद्दा होइन, संस्थागत अभ्यासको अंगका रूपमा आत्मसात् गर्नुपर्छ । यदि संघीयताको मर्मअनुसार व्यावहारिक सुधार गरिएन भने, यो शासन प्रणालीमा जोखिम कायम नै रहनेछ ।
(पन्थ राष्ट्रिय सभाअन्तर्गतको दिगो विकास तथा सुशासन समितिका पूर्वसभापति हुन् ।)
प्रतिक्रिया